依法打击证券违法犯罪活动，积极发挥检察职能|最高人民检察院法律政策研究室高景峰主任发言实录
整理：北京紫华律师事务所 杨思凡
编者按：
由清华大学中国司法研究中心和北京紫华律师事务所联合举办的“第四届紫华金融犯罪研究论坛”于2021年10月19日在北京召开。最高人民检察院法律政策研究室高景峰主任应邀做主旨演讲。以下是记录整理的高景峰主任发言。
非常荣幸有机会参加今天的论坛。
从我上来的过程当中，我想各位可能注意到一个细节，申院长、钱主任致辞都没有拿稿子，而我是拿着稿子来的。这一方面是因为二位的水平确实很高；另一方面也是因为金融犯罪确实有它的专业性、复杂性和严肃性，所以我专门准备了一个稿子。
我想借这个机会给各位介绍一下检察机关办理金融犯罪案件过程中的一些具体的问题，主要从检察事件的角度来考察这些问题。
总书记特别强调金融是现代经济的核心，关系发展和安全，要遵循市场法治发展原则，统筹做好重大金融风险的防范、化解工作。
资本市场在金融运行中有着“牵一发而动全身”的重要的作用，被称为国民经济的晴雨表。资本市场的稳健和发展，事关经济和金融安全。我们乘着改革开放的东风，我们的资本市场在改革中前进，在开放中成长，实现了跨越式发展。特别是党十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把资本市场发展放在了更加重要的位置，采取了一系列的务实的举措，稳步推进资本市场改革，持续加大资本市场，推动我国资本市场保持了良好的势头。
依法打击证券犯罪等经济犯罪活动是维护资本市场秩序，有效发挥资本市场枢纽作用的重要保障。去年11月，中央深改委专门通过了《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》。今年7月，中办、国办又联合印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，意见从各个方面明确了2020年一直到2025年的重大目标。检察机关作为国家的法律监督机关，在惩罚证券犯罪，促进依法监管，服务、保障资本市场的高质量发展等方面，肩负着重要政治责任、法治责任和检察责任。
今年7月30号，最高人民检察院专门下发了《关于落实依法从严打击证券违法犯罪活动的通知》，要求各级检察机关坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想，认真贯彻落实意见的各项部署要求，以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉，服务、保障资本市场改革发展和防范化解风险。因此，检察机关要按照“零容忍”的要求，坚持法治原则，坚持统筹协调、底线思维的原则，完善证券期货犯罪的工作机制，着力提升检察机关的办案能力和专业化水平，积极参与资本市场违法犯罪法律责任的制度体系等等。这是我想说的第一个方面。
第二个方面是想趁这个机会介绍一下我们当前资本市场违法犯罪的一些态势。
改革开放以来，我国资本市场改革发展实现了历史性突破和跨越式成长。资本市场在促进资本形成、优化要素配置、完善现代产权制度等方面发挥了重要的作用，为建设现代金融体系，服务经济社会高质量发展提供了有利的支撑。
以上市公司的发展为例，2015年以来，我国上市公司的数量从2000多家增长到了4000多家，市值从38万多亿增长到80万多亿，净利润总市值位居全球第二。在快速发展的同时，资本市场违法犯罪问题也日益凸显，严重破坏了公开、公平、公正的市场秩序，损害了国际、国内市场形象，侵害了人民群众的合法权益，实体经济的发展和金融安全都受到了严重的影响。
从检察机关办理案件的情况来看，主要有以下几个特点：
第一，违法犯罪几乎覆盖了资本市场的各个领域，社会关注的大案频发、多发。资本市场的新产品、新业务不断出现，违法犯罪也随之蔓延:
（1）发行和信息披露方面,证券发行主体的财务造假问题突出，欺诈发行证券、违规披露信息等案件持续增多；
（2）在证券交易方面，操纵市场和内幕交易持续高发，其中操控的手段不断翻新，大股东等“割韭菜”的现象非常突出，涉案金额成几何级的增长，中小股民对此反应非常激烈；
（3）在非法证券活动方面，私募基金和互联网非法证券业务风险上升，目前登记备案的私募基金数量保持在两万多家。社会上还有大量未经备案的私募基金，其中不乏伪私募、乱私募，以私募之名行非法集资之实，违规设立资金池，大量产融结合或综合金融集团利用私募基金为集团输血，许多风险特征与P2P网贷平台相仿，风险处置难度加大。还有不法分子利用网络直播、微信群等新媒体非法的推荐，抢帽子交易，进一步助长了市场乱象。
第二，各类市场参与主体众多。在资本市场违法犯罪过程中，从控股股东、实际控制人到普通的市场投资者，再到证券公司、会计师事务所等各类中介机构都参与其中，并呈现出职业化、链条化和组织化的特征：
（1）上市公司大股东、实际控制人、董事、监事、高管为谋取私利，长期以来财务造假、操纵市场、内幕交易，侵吞或损害了上市公司的利益等违法犯罪；
（2）本应勤勉尽职履职的看门人——中介组织，成为上市公司财务造假的背书人，甚至帮凶；
（3）不法分子专门从事市场操纵等违法犯罪活动，在资本市场上攫取非法利益，如徐翔等操纵市场案，性质极为恶劣。
第三，黑灰产业链的形成，技术性、隐蔽性问题突出。财务造假、操纵市场的案件中离不开资金、技术等黑灰产业的配合，逐步形成了专门的黑灰产业链条，各司其职、分工精细、配合默契。
第四，金融风险和社会风险叠加外溢，社会危害持续放大。资本市场违法犯罪不仅直接危害资本市场，而且造成的风险特别容易传导和外溢。金融风险与社会风险交叉感染，社会危害叠加升级，严重损害了投资者的利益，破坏了资本市场枢纽功能的发挥，诱发了系统性金融风险。当前我国资本市场的规模体量、结构层次，与发展初期相比不可同日而语。在周期性、体制性和行为性等因素的叠加影响下，风险的传导机制更加的隐蔽，突发性和传染性的特征更为突出，容易积累形成系统性和区域性风险。
第三个方面，介绍证券犯罪工作的主要情况以及存在的问题和挑战。资本市场里参杂了很多违法犯罪问题，在此主要从检察工作角度介绍。
首先是证券犯罪工作的主要情况。为了提高办理证券、期货犯罪案件的专业化水平，2019年最高人民检察院内设机构改革后，采取了一系列工作措施：
（1）积极推进地方检察机关办案基地的建设。2018年12月份，最高人民检察院专门下发了《关于设立检察机关证券期货犯罪办案基地的通知》，在北京、天津等地设立了检察机关证券、期货犯罪的专门办案基地，并且会同有关部门研究起草了《关于加强证券期货犯罪办案、审判基地专业化建设有关问题的会议纪要》；
（2）积极推动完善证券期货犯罪的惩处机制，包括我们参与起草的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》等；
（3）加强与证监会、公安机关等相关部门协作配合，建立良性互动工作机制，会同证监会印发了《加强资本市场法治建设工作会议纪要》等等；
（4）加强对重大、敏感证券、期货犯罪案件的指导，发挥案例指导作用，2020年发布了两件指导性案例，并联合证监会发布了12起违法犯罪典型案例；
（5）指导地方检察机关结合办案制发检察建议，针对注册会计师及其事务所，在债券发行过程当中的重大失职行为，向中国注册会计师协会转送了上海市检察院制发的检察建议，针对在注册会计师行业里面存在的共性问题、规律性问题和普遍性问题、苗头性问题专门制发检察建议。
第二是存在的问题和挑战。近年来，各部门在资本市场违法犯罪方面取得了明显的成效，检察机关也作出了积极的努力。但是与当前的资本市场违法犯罪的态势变化相比，与落实中央“依法从严打击证券违法活动”的要求相比，与人民群众对公平、正义、安全方面的新要求相比，检察机关在刑事诉讼方面的指导责任履行还不够充分，在办案力度、机制建设和力量配制等方面还有很多短板。
比如，刑事追诉力度和违法犯罪的态势还不完全适应。具体表现为：
（1）证券、期货违法犯罪活动比较多，但是进入刑事追诉的数量总体偏少，案件结构不尽合理，反映出执法、司法的力度仍需要持续的加大；
（2）虽然有些案件进入刑事诉讼程序，但是立案和实际起诉的案件相比不成比例，反映出体制机制不健全，制约了执法、司法的效果；
（3）已经起诉的案件，经过法院的裁判轻刑和缓刑案件比较多，反映出依法从严整治的效果尚未完全得到实现。
再比如，办理证券、期货犯罪案件的能力与犯罪态势的演变不相适应。如前所述，证券、期货犯罪主体呈现出职业化、链条化、组织化等特征，犯罪手段呈现出专业化、智能化、隐蔽化等特点。办案工作中的系统性风险防控、信访“维稳”、追赃挽损的压力越来越大，这对执法办案人员的能力和素质提出了越来越高的要求。但是，目前除证监会和公安部以外，地方公安、检察机关都没有建立专业化的队伍。在力量、能力等方面无法有效应对越来越多的专业化案件。比如，为了掩饰犯罪，行为人往往延长资金链条，通过隐藏股权关系、资金关系等方式，逃避调查和侦查。资金穿透是查明财务造假、操纵市场等案件的关键，但是由于资金流向过于复杂，侦查取证的力量、手段明显不足。近年来，公安机关逐步推进信息化工作，在发现案件的线索上取得了相当突出的成效。但是侦查工作与指控犯罪之间的衔接，以及检察机关运用数据指控、证据犯罪的意识和能力都有待进一步加强。
还比如，证券、期货犯罪检察工作机制与依法从严打击证券违法犯罪的任务要求还不够适应。横向方面，“行刑衔接”工作机制不够健全，证监会、公安部对证券违法犯罪实行总对总的衔接。证券、期货案件的“行刑衔接”工作重点不在基层，而在顶层。但是，最高人民检察院并未与证监会建立相对完备的“行刑衔接”机制。今年10月11号，最高人民检察院专门下发了《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，对与公安机关、检察机关的“行刑衔接”，提出了具体的意见。纵向方面，统筹指导工作机制还不够健全。证券、期货案件专业性强，疑难复杂问题多，各部门之间在事实认定、刑事政策的把握等方面的共识还需要进一步的加强。
还比如，证券、期货犯罪的检察专业力量和其他部门相比还不够平衡。比如说有的检察人员办案经验相对缺乏，专业能力不足。由于过去案件总量不大，有办案经验的检察人员不够多，无论是高检院机关还是地方检察机关都面临着办理证券、期货案件经验能力不足、专业能力不够等问题，难以在引导侦查、立案监督等方面履行好主导责任。特别是在证券、期货犯罪案件过程中，新类型案件高发、专业性强、资金关系和法律关系复杂，侦查取证和证据的审查判断难度比较大。所以这需要检察人员和其他有关机关的办案人员进一步提高专业能力和专业水平。
最后，我借这个机会给各位介绍检察机关下一步履职的工作打算。
第一，依法从严惩治重点领域的证券、期货犯罪，对资本市场财务造假“零容忍”，实行“全链条”追诉。依法惩处实施欺诈发行证券、违规披露或者不披露重要信息等犯罪的公司及其控股股东、实际控制人和提供虚假证明文件的中介组织。严肃惩治操纵证券、期货市场、内幕交易、泄露内幕信息、利用未公开信息交易等证券、期货交易领域犯罪。加大对私募基金、场外配资、网络平台、地方交易场所等开展非法集资、非法经营证券登记、投资咨询业务、编造并传播证券、期货交易虚假信息等犯罪的惩治力度。严肃惩治可能影响资本市场注册制等重大改革进程，可能引发系统性风险的职务犯罪，以及监管工作人员、市场人员内外勾结的相关的犯罪。平等保护各类市场主体的合法权益，依法惩治发生在资本市场的非国家工作人员受贿、职务侵占、挪用资金、背信损害上市公司利益、背信运用受托财产等犯罪。在审查证券、期货案件时，同步审查行为人或者其他人涉嫌洗钱犯罪、掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪的犯罪线索，加大相关犯罪的追诉力度，从资金流转的渠道上遏制证券、期货犯罪。
第二，落实“宽严相济”的刑事政策，积极探索推动涉案企业合规的改革试点工作。对于涉犯罪案件的公司、企业以及经营管理人员，要综合考虑犯罪的情节、性质、对资本市场的危害程度以及公司、企业的实际经营状况严格依法处理。贯彻落实“少捕、慎诉、慎押”的刑事司法政策，避免构罪即捕、构罪即诉。根据案件的情况变化，通过羁押必要性审查、延长侦查羁押期限等方式，及时调整强制措施，防止“一押到底”，减少不必要的羁押。对于严重破坏资本市场秩序、损害投资者利益，造成恶劣社会影响的犯罪嫌疑人、被告人应当依法从严追诉，一般不建议使用缓刑。对于犯罪情节比较轻，主动认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人，应当依法从宽。犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，依法不起诉。其中，上市公司或者控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等涉嫌犯罪的，企业合规试点单位可以探索开展合规工作，对公司治理和控制不规范的问题提出整改建议，督促建立健全合规制度，履行合规承诺。张军检察长在最高人民检察院驻证监会的检察室揭牌仪式上特别强调，对上市公司等企业要始终坚持“真严管、真厚爱”，推动企业合规经营。目前，最高检正在深入推进涉案企业合规的改革试点，落实“少捕、慎诉、慎押”的刑事政策，督促涉案企业作出合规承诺并积极整改，促进涉案企业合规守法经营，落实对各类市场主体依法保护。9月3号，在第三届民营经济的法治峰会上，最高检会同全国工商联等八个部门，正式设立了涉案企业合规第三方监督评估机制管理委员会。司法、执法、行业监管等方面，多个领域协同开展第三方监督评估，担起了市场主体的“老娘舅”、“娘家人”的共同责任。涉案企业合规改革试点同样适用于资本市场，我们将积极与司法、执法、行业监管等各方携手推动涉案上市公司等企业合规经营、依法监管。
第三，加强对刑事司法活动的法律监督，加强对证券犯罪的立案监督，既要监督纠正应当立案而不立案的行为，又要防止以刑事手段插手资本市场的经济纠纷。建立证券监督管理机构向公安机关移送案件要同步移送检察机关的制度，对于证券监督管理机构不依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件的，依法提出检察意见。加强对侦查活动、审判活动的监督，确保案件经得起法律的检验。对于检察机关决定不起诉且需要给予行政处罚的案件，应当向主管机关制发检察意见，建议有关主管机关依法追究行政责任，综合运用好刑事、行政等执法手段。
第四，依法处置涉案财物，发挥各类刑罚方法的功能作用。比如说我们提出检察建议的时候，要注重自由刑、财产刑和追缴违法所得并用，不让犯罪者在经济上得到好处；要完善操纵证券、期货市场、内幕交易、泄露内幕信息、利用未公开信息交易等违法所得的计算规则，及时甄别涉案财物和非涉案财物，加强对涉案财物的查封、扣押、冻结等强制性侦查措施的监督，依法纠正逐利性违法执法、司法活动，加强对财产刑执行活动的监督等等。
第五，发挥好民事、行政检察和公益诉讼检察的职能作用。在履行法律监督职责时，如果发现证券监督管理机构等违法行使职权或者不行使职权的，依照法律规定通过制发检察建议等方式督促其纠正。发现有关人员涉嫌违法违纪、职务犯罪等问题线索的，依照规定移送纪检监察机关，依规、依法、依纪处理。强化对资本市场的民事诉讼的监督，研究加强对证券纠纷代表人诉讼进行有效法律监督的措施，对因虚假陈述等违法行为，损害社会公共利益的，研究开展公益诉讼等方式的可行性。
第六，加强资本市场预防犯罪的工作。早识别、早预警、早发现、早处置，是防范资本市场金融风险的重要措施。检察机关将结合办案，分析、研判资本市场运行中的普遍性问题，依法向证券监督管理机构、行业协会、金融机构等有关单位制发检察建议，推动资本市场治理。落实“谁执法、谁普法”的普法责任制，通过各类媒体平台弘扬法治精神，做优金融检察微课堂，结合典型案例以案施法，教育、引导资本市场各类主体依法诚信投资经营。
谢谢各位。